Главная Архив номеров N-15 июнь 2007 Эффективность организации и контроля размещения государственного оборонного заказа
 

Авторизация



Эффективность организации и контроля размещения государственного оборонного заказа Печать

О.В. Крюкова, президент ЗАО «Русский Аудиторский Дом».
И.Б. Котлобовский, к.э.н., профессор, заведующий кафедрой «Управления рисками и страхования» Экономического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова, Председатель НТС ЗАО «Русский Аудиторский Дом».
В.Т. Чая, д.э.н., профессор, академик РАЕН России, главный научный сотрудник кафедры «Бухгалтерского учета, анализа и аудита» Экономического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова, эксперт ЗАО «Русский Аудиторский Дом».
И.В. Зенкин, адвокат, д.ю.н., профессор Всероссийской академии Внешней Торговли, старший партнер Московской областной коллегии адвокатов, советник Министра иностранных дел Российской Федерации, личный адвокат Патриарха Московского и всея Руси Алексия II, эксперт ЗАО «Русский Аудиторский Дом».
В.В. Герасименко, д.э.н., профессор, зав. кафедрой маркетинга, профессор кафедры «Политической экономии» Экономического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова, эксперт ЗАО «Русский Аудиторский Дом»
А.В. Алешина, к.э.н., доцент кафедры «Финансы и кредит» Экономического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова, эксперт ЗАО «Русский Аудиторский Дом».
Ю.А. Шипигин, к.э.н., начальник отдела ЗАО «Русский Аудиторский Дом».
И.П. Пономарев, к.э.н., научный сотрудник кафедры «Управление производством» Экономического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова.

Данный материал открывает серию статей и продолжает тему публикаций из «Оборонного заказа» №9 от июня 2006 г.. Настоящая (первая из этой серии) статья посвящена рассмотрению зарубежного опыта в сфере закупок продукции оборонного назначения (ПОН) и выявлению возможных положительных механизмов организации и контроля в сфере ценообразования, которые могут быть применимы в России. Актуальность темы связана с переходом России к рыночной экономике с соответствующим изменением способов закупок и финансирования.

Анализ зарубежного опыта в области организации и контроля размещения оборонного заказа показывает, что в большинстве развитых стран созданы специализированные структуры, которые выполняют функции по организации и контролю за размещением оборонного заказа, в том числе, проводят так называемый аудит цен по контрактам на поставку продукции, работ, услуг по государственным оборонным заказам.
Согласно Руководству по ценообразованию по государственным оборонным контрактам, разработанным Минобороны США, «Аудит цен позволяет грамотно заключить контракт за счет предоставления необходимой информации и рекомендаций по всем положениям контракта для всех ответственных за государственное снабжение, в целях эффективного расходования бюджетных средств на поставку продукции оборонного назначения». Таким образом, главной целью аудита цен является предоставление профессиональных консультаций по бухгалтерским и финансовых вопросам, с целью содействия переговорам между заказчиком и исполнителем, определению контрактной цены при заключении контракта и в процессе его исполнения, определению мер ответственности и санкций.
Аудит цен, особенно в условиях отсутствия конкурентных торгов, является непременным условием согласованного формирования цены в контрактах на поставку продукции (работ, услуг) для военных нужд.
В отдельных странах - это самостоятельные структуры, выделенные в составе Минобороны, в других странах - это специализированные органы, наделенные соответствующими полномочиями. Ниже приведен список таких специализированных органов и структур, существующих в США и Великобритании (Таблица №1).
Для реализации аудита цен в Минобороны США существует штатное подразделение, которое производит оценку ценовых показателей на разрабатываемую и приобретаемую оборонную продукцию - Агентство по аудиту контрактов Минобороны США (DCAA - The Defense Contract Audit Agency), которое находится под управлением и контролем Минобороны.
Агентство было основано в 1965 году с целью централизации и осуществления всех проверок по контрактам Минобороны США и их исполнителей для поддержания эффективного и экономичного использования ресурсoв.
DCAA проводит аудит по всем сделкам для Минобороны США, а также осуществляет бухгалтерские и финансовые консультации по этим сделкам, в том числе, для подрядчиков, по всей продукции и образцам техники, которые приобретает Минобороны США. Кроме того, Агентство осуществляет администрирование по контрактам и следит за их исполнением. В сложных случаях DCAA проводит аудит контрактов и для других федеральных агентств по их запросу, при этом производится консультация федеральных служащих, которые отвечают за заключение договоров по бухгалтерским и финансовым вопросам, их подготовка к переговорам, а также помощь в администрировании и составлении контрактов.
DCAA осуществляет свою деятельность в соответствии со стандартами и процедурами Американского института сертифицированных публичных бухгалтеров (American Institute of Certified Public Accountants (AICPA)). Эти стандарты и процедуры были разработаны с целью повышения объективности оценок в области организации финансового учета и состояния бухгалтерской документации.
Аудит контрактных цен проводят так называемые Контрактные аудиторы. Они входят в рабочую группу, формируемую представителем заказчика, ведущего переговоры по заключению контракта, наравне со специалистами по производству ПОН (продукции оборонного назначения), контролю ее качества, обслуживанию и ремонту. Как правило, контрактный аудитор является представителем Главного финансового управления или Агентства аудиторской проверки оборонных контрактов США. В их сферу входит контроль за всей совокупностью взаимоотношений между заказчиком и исполнителями. Проверки осуществляются, чтобы гарантировать адекватный контроль, который мог бы предотвратить расточительных, неосторожных и неэффективных действий исполнителей.
Сфера ведения контрактных аудиторов также включает проверку соблюдения исполнителями законов при исполнении контракта, организации и надлежащего осуществления внутреннего контроля в области бухгалтерского учета, оценки и исполнения контрактов; оценку менеджмента исполнителей и решений, влияющих на издержки; правильность и разумность заявленных издержек исполнителей; качество и надежность учета государственной собственности исполнителями; финансового потенциала исполнителей; и соответствие контрактных положений, имеющих бухгалтерскую или финансовую значимость.

Со стороны поставщика ПОН (продукции оборонного назначения), аудитор подтверждает достоверность исходных данных бухгалтерского учета, принятых поставщиком при расчете цены, а также соответствие постановки (ведения) учета обязательным требованиям (правилам, стандартам), действующим в сфере поставок продукции для федеральных нужд.
Со стороны заказчика (военного ведомства), аудитор выполняет анализ затрат в проекте цены и готовит заключение, опираясь на заключения других членов рабочей группы.
Отчет, подготовленный контрактным аудитором, наряду с материалами по расчету цены, представленными поставщиком, играет важную роль, если в последующем в ходе проверки правильности определения контрактной цены органами контроля будет выявлено дефектное формирование указанной цены, следствием чего может быть ее уточнение (корректировка). В этом случае подрядчик и контрактный аудитор изучают материалы проверки, подготовленные органами контроля, тщательно взвешивают приведенные доказательства дефектности исходных данных, использованные при расчете цены, и готовят пояснения для учета их при подготовке окончательных предложений проверяющего органа по уточнению размера цены или отмене корректировки.
DCAA проводит три следующих основных вида аудиторских проверок:
1. Аудит контракта и цены до подписания договора (Pre-Award Survey)
2. Аудит тендерных предложений (Proposal Audits)
3. Аудит понесенных затрат (Incurred Cost Audits)
Аудит контракта и цены до подписания договора проводится по запросу Департамента по заключению контрактов (the contract administration office), для того, чтобы оценить способность потенциального исполнителя выполнить предложенный контракт. Такое исследование может охватывать технические, производственные вопросы и вопросы качества, а также финансовую состоятельность исполнителя, систему его бухгалтерского учета и другие вопросы, которые касаются оценки его надежности.
В обычных случаях, существует две категории вопросов, по которым DCAA требует представить информацию: финансовая способность исполнителя выполнить контракт и способность бухгалтерского учета исполнителя собрать и аккумулировать всю требуемую информацию по затратам, которая может потребоваться при выполнении контракта.
Аудит тендерного предложения проводится по инициативе Администратора по исполнению контрактов (the Administrative Contracting Officer) или Государственного представителя по размещению контрактов (the Procuring Contracting Officer).
Аудитор проверяет ценовое предложение исполнителя на соответствие условиям и требованиям, содержащимися в Инструкции по составлению тендерных предложений (the Request for Proposal).
Аудит понесенных затрат проводится в течение 90 дней по окончании финансового года и затрагивает прямые и косвенные затраты за год. Аудиторское заключение включает детальную информацию по всем прямым и косвенным расходам, их распределению.
Целью данного аудита является проверка и оценка адекватности схемы затрат исполнителя. Аудитор исследует условия сделки для определения того, что предъявленные затраты справедливы и включены в контракт в соответствии с общими принципами GAAP и CAS. Аудитор должен также определить, что понесенные затраты не запрещены контрактом и государственными правилами и нормами регулирования.
Результатом данного аудита должно явиться соглашение между аудитором и подрядчиком об адекватности прямых и косвенных издержек. Достигнутые в соглашении договоренности должны быть использованы для подсчета окончательной цены контракта, которая будет применяться к прямым затратам по контракту за соответствующий период.
Необходимо отметить, что для целей аудита цен Минобороны США также привлекает частные компании (например, корпорацию RAND), которые исследуют процесс планирования финансовых расходов министерства и формируют рекомендации по возможным путям снижения затрат.
По результатам работы за 2006 финансовый год DCAA провела аудит цен по 9015 контрактным предложениям на совокупную сумму 182,3 млрд. долл.. DCAA провела аудит произведенных затрат и специальный аудит за указанный период на сумму 121,1 млрд. долл. Было сэкономлено около 2,3 млрд. долл. бюджетных средств, при этом расходы на содержание DCAA составили всего 448 млн. долл.
Если сравнивать затраты американских налогоплательщиков на содержание Агентства и выгоду, которую приносит агентство в денежном выражении, то получается что на каждый доллар, вложенный в деятельность Агентства, происходит возврат в размере 5,2$ сэкономленных бюджетных средств.
Организация работ в области аудита цен на продукцию оборонного назначения в Великобритании
В Великобритании существует специальная служба, которая осуществляет аудит для Министерства обороны - Комитет по аудиту министерства обороны (The Defence Audit Committee), а также существует специальное Агентство по заключению сделок по гособоронзаказу (the Defence Procurement Agency).
Основой целью деятельности Агентства является оснащение техникой и вооружением армии. Агентство заключает контракты на покупку новой техники и вооружений и ее обслуживание, а также предоставляет услуги, связанные с сопровождением контрактов. Агентство было создано в 1999 году как исполнительное агентство при Минобороны Великобритании.
Агентство располагает ежегодным бюджетном примерно 6 млрд. фунтов стерлингов и является фактически крупнейшим покупателем промышленной продукции в Великобритании. 4500 служащих Агентства обслуживают и контролируют сотни контрактов, начиная от закупки подводных лодок до мелких партий полевых раций.
Основной целью деятельности Комитета по аудиту Минобороны Великобритании является обеспечение внутреннего контроля и риск-менеджмента в самом Министерстве, а также отслеживание на постоянной основе ежегодной отчетности военного ведомства и представление ее Начальнику Департамента финансов.
Главным принципом заключения контракта в Великобритании является отнюдь не цена, а наилучшая стоимость контракта за период жизненного цикла (life-cycle best value).
В Великобритании ежегодно расходуется на закупки Минобороны 15 млрд. фунтов стерлингов, 90% указанных денежных средств тратится на закупку военной и иной продукции на тендерах. При этом средняя сумма контракта составляет до 100 тыс. фунтов стерлингов. 70% контрактов заключаются по результатам конкурентного тендера. В рамках заключенных контрактов на Министерство обороны работает более 37 тыс. фирм.
Опыт проведения аудита (экспертизы) цен в Российской Федерации
В 2006 году впервые в российской практике закупок и финансирования ГОЗ была проведена попытка экспериментального аудита цен ВВСТ в рамках НИР. В ходе выполнения работы нами был проведен анализ российского опыта организации и контроля размещения Государственного оборонного заказа в части экспертизы (аудита) цены; подготовлены методические рекомендации по проведению аудита цен; привлечены аудиторские компании; согласованы образцы аудируемых ВВСТ с направлением аудиторов на предприятия, производящие эти образцы.
Отечественный опыт в части экспертизы (аудита) цены на ВВСТ включает технико-экономическую экспертизу стоимости ВВСТ, деятельность уполномоченных органов государственного управления, органов государственных заказчиков, Счетной Палаты России, в области контроля за установлением и применением цен на ПОН (продукцию оборонного назначения), а также опыт деятельности аудиторов, привлекаемых предприятиями для внутренних проверок.
Порядок проведения ведомственных служебных и независимых экспертиз цен на ПОН (продукцию оборонного назначения) в Минобороны России установлен «Положением о порядке проведения технико-экономической экспертизы цен на научно-техническую продукцию специального назначения», утвержденной Первым заместителем начальника вооружения Вооруженных Сил Российской Федерации от 28 апреля 1992 г. № 331/1/74. Это пока единственный официально утвержденный и должным образом апробированный документ в области экспертизы цен на ВВСТ. Опыт его практического применения сводится к привлечению экспертов к разрешению спорных вопросов, возникающих в результате представления органам военного управления материалов и выводов контрольных органов по результатам проверок.
Что касается аудита цены, то деятельность по его организации в России ограничивается Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2002 г. № 409 «О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита», и распоряжением Минимущества России от 30 декабря 2002 г. № 4521-р «Об утверждении «Типового технического задания на проведение обязательного аудита организаций, в уставных (складочных) капиталах которых доля государственной собственности составляет не менее 25 процентов, и федеральных государственных унитарных предприятий».
В качестве подзадачи, при проведении обязательного аудита, рассматривается аудит затрат для целей бухгалтерского учета, в ходе которого производится аудит себестоимости продукции (работ, услуг) по статьям затрат, оговариваемым отраслевыми инструкциями по учету затрат на производство и калькулированию продукции (работ, услуг) находящихся в сфере государственного регулирования цен на них.
Таким образом, в области экспертизы (аудита) цен на ВВСТ отечественный опыт ограничивается разовыми мероприятиями, проводимыми в части НИОКР. При этом экспертиза проводится в интересах «защиты» позиции заказчика по разногласиям, возникавшим с выводами контрольных органов.
Кроме того, действующие на протяжении последних десятилетий правила формирования себестоимости и цены ПОН (продукции оборонного назначения) не в полной мере соответствуют процедурам учета затрат в системах бухгалтерского (управленческого и налогового) учета, что приводит к нестыковкам и существенно затрудняет деятельность военных представительств по подтверждению обоснованности предлагаемых предприятиями - исполнителями заданий ГОЗ значений себестоимости ВВСТ, а также искажает информационную «картину» процесса создания ВВСТ для контрольно-проверочных органов.
В ходе выполнения НИР был проведен экспериментальный аудит цен на ВВСТ и подготовлены аудиторские заключения, которые касались вопросов ценообразования на ВВСТ.
В аудиторских заключениях достоверно был отражен анализ факторов формирования цены, с анализом динамики роста цен на основные комплектующие изделия, затрат по основным статьям «Сырье и материалы», «Основная заработная плата», «Специальные расходы», динамики роста цен на электроэнергию, отопление, горячее и холодное водоснабжение, расходов на аренду земли и ряда других статей и расходов.
Были представлены выводы и некоторые предложения по результатам анализа формирования цен на соответствующие изделия. Особенно это касается ранжирования факторов, влияющих на изменение цен заказа (изделия):
определяющие (значительный рост номенклатуры, количества и стоимости приобретаемых приборов, материалов, оборудования, а также покупных комплектующих изделий по сравнению с аналогом);
существенные (опережающий рост стоимости сырья, материалов, комплектующих изделий и оборудования);
репрезентативные (когда результаты анализа формирования цены одного изделия могут быть частично использованы для оценки стоимости других изделий, соответствующей серии) и ряд других.
В тоже время, проведенный экспериментальный аудит цен показал.
Во-первых, аудит цен должны проводить специалисты в области ценообразования, учитывающие и техническую сложность ВВСТ.
Во-вторых, это должны быть специалисты с допуском к информации, составляющую гостайну.
В-третьих, желательно также, наряду с традиционными методами анализа затрат на производство и калькулирование себестоимости продукции, использовать, методы функционально-стоимостного, функционально-структурного анализа, методы, ориентированные на покрытие переменных затрат, получившие достаточно широкое, распространение в международной практике и позволяющие существенно снижать затраты и цены на соответствующие изделия.
Проведенный анализ зарубежного и отечественного опыта позволяет сделать следующие выводы:
1. В отличие от «затратных» механизмов, основанных на наличии жестко формализованных нормативов по расчету себестоимости продукции и могут быть реализованы достаточно широким кругом специалистов с первичным финансово-экономическим образованием, для проведения аудита цен требуется не только базовая, но и специальная подготовка, связанная с использованием сложных экономико-математических моделей.
2. Сложность осуществления аудита цен привела к созданию в министерствах обороны ряда стран (США, Великобритания) штатных подразделений, которые производят оценку (аудит) ценовых показателей на разрабатываемую и приобретаемую продукцию. Кроме того, для целей аудита цен также привлекаются частные компании (например, в США - корпорация RAND).
3. Проводимые мероприятия по аудиту цен обладают весьма значительным положительным эффектом, исчисляемым в миллиардах долл. США (относительно затрат на их организацию).
4. В ходе аудита цен подлежит рассмотрению и анализу не только финансовая сторона деятельности аудируемых субъектов, но также их система внеэкономических показателей (в особенности с точки зрения стратегия их развития).
5. В настоящее время во многих странах основной целью проводимого аудита цен является определение не столько минимальной стоимости контракта, а определение цены контракта за период жизненного цикла продукта. При этом выбирается не только минимальная стоимость производства продукции, но учитываются и затраты на обслуживание, сервис и т.д.
6. Понятие «аудит цены» является новым в отечественной практике ценообразования и отличным по содержанию от осуществляемого в настоящее время аудита и финансового контроля. Законодательство Российской Федерации об аудиторской деятельности в прямой постановке вопроса пока не содержит никаких положений, относящихся к аудиту цен, нацеливая аудит на выражение независимого мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответствии ведения ими бухгалтерского учета требованиям законодательства.
7. Осуществляемые мероприятия в области контроля за установлением и применением цен на ВВСТ в основном базируются на финансовых расчетно-калькуляционных документах, подтверждающих правомочность калькуляции себестоимости продукции действующим нормативным правовым документам. Однако, в вопросе первичного (на уровне предприятия) ценообразования на ВВСТ отсутствует «прозрачность», подтвержденная данными бухгалтерского (управленческого и налогового) учета. Имеющие место нестыковки существенно затрудняют деятельность военных представительств по подтверждению обоснованности предлагаемых предприятиями - исполнителями заданий государственного оборонного заказа цен ВВСТ, а также искажает информационную «картину» процесса создания ВВСТ для контрольно-проверочных органов.
8. Нормы федерального законодательства Российской Федерации, устанавливающие ответственность за правонарушения в сфере ценообразования, имеют существенные пробелы в части механизма применения экономических санкций, что не позволяет органам ценообразования и контроля за ценами эффективно осуществлять свои функции, в том числе при поставках продукции оборонного назначения.
Следует специально подчеркнуть, что выводы полученные в ходе исследования отражают необходимость создания (формирования) в России специальных подразделений занимающихся аудитом цен.
Считаем целесообразным создать подобную службу в системе Минобороны России, в противном случае с этим предложением могут выступить структурные подразделения федеральных представительных и исполнительных органах власти, Счетной палаты Федерального Собрания Российской Федерации и ряда других.
ЗАО «РАД» готов приступить к созданию рабочей группы по формированию независимого информационно-аналитического агентства по аудиту цен на ПОН (продукцию оборонного назначения).
Дальнейшие публикации будут посвящены современным методам ценообразования, маркетинговому аудиту, риск-менеджменту и МСФО в сфере оборонно-промышленного комплекса.
В работе участвуют ведущие эксперты ЗАО «Русский Аудиторский Дом», которые принимали активное участие в НИР, проводимого в соответствиии с поручением Комиссии Правительства РФ по военно-промышленным вопросам от 24.12.2004 г.

 
Разработка сайтов