Главная Архив номеров N-19 июль 2008 ВТОричность государственных интересов, или Для чего нам наши деньги?
 

Авторизация



ВТОричность государственных интересов, или Для чего нам наши деньги? Печать

А.А. ХОДУС, кандидат экономических наук.

Когда делегаты первого Съезда народных депутатов СССР узнали о масштабах дотаций Россией экономик союзных республик (РСФСР получала на свои нужды только каждый 10-й заработанный рубль), то наиболее активная их часть, назвавшаяся впоследствии межрегиональной группой, сумела с этой математикой в руках убедить остальных в необходимости освобождения России от бремени «колониальных окраин».
В результате у нас не стало СССР,
а появился праздник 12 июня. Думаю, подобные откровения, только уже в вопросах получения доступа к рынку госзакупок, станут убедительным аргументом
в пользу более четкой артикуляции Россией принципов своего
участия в ВТО.

Существовавшая до недавнего времени (до принятия 94-ФЗ) в нашей стране концепция государственных закупок носила ярко выраженный патерналистский характер. Слова госзакупка и господдержка для многих являлись синонимами. Однако размеры этого рынка в России и за рубежом (Евросоюз - более 1,5 трлн. евро в год или более 16% от всего ВВП ЕС, США - более $500 млрд., Россия - более триллиона рублей) вызывают постоянное желание пересмотра установленных правил игры с целью получения контроля над ним. И в этом случае новые правила - это, прежде всего, новые игроки. Если вы думаете, что они появятся после вступления России в ВТО, да и то если РФ подпишет необязательный протокол о госзакупках, то это заблуждение. Так долго ждать не придется. С помощью 94-ФЗ они уже здесь (речь идет о ФЗ № 94 «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», вступившем в действие в январе 2006г.). Закон открыл рынок для всех, не предоставив при этом механизмов, реализующих принцип взаимности. А орган, ответственный за соблюдение интересов отечественных поставщиков (Минэкономразвития), не спешит с принятием ограничений против товаров, происходящих из стран, не допускающих российские товары на рынок госзакупок. Хотя обязанность принять данные ограничения прямо прописана в ст.13 Закона 94-ФЗ. И это последствия только подготовки к вступлению России в ВТО. Пока данная проблема не стала насущной, но сам по себе факт ясно показывает - чьи интересы на самом деле преследуют авторы закона и профильное ведомство (МЭР).
Чтобы критика не была голословной, можно обратиться к тексту закона, по прочтению которого сформулировать несколько очевидных выводов:
1. Возможности поставщиков не ограничены ничем в отличие от заказчика (читай госорганов), которые не имеют права:
- требовать от поставщиков подтверждения соответствия законодательству РФ (требованиям, заметьте не заказчика, что приводило к выбору своих поставщиков, а законодательства, т.е. того, что закреплено законом и поэтому не может ставить участников размещения заказов в неравное положение);
- переносить сроки вскрытия конвертов с заявками и ряда других процедур;
- отказываться от проведения конкурса в случае, если становится известным, что финансирования по контрактам выделено не будет;
- устанавливать такие критерии оценки как дизайн, квалификация, наличие трудовых ресурсов;
- проводить оценку заявок на конкурс более чем 20 дней вне зависимости от количества заявок;
- изменять цену контракта по товарам вне зависимости от причин;
- изменять цену контракта по услугам и работам более чем на 5%;
- проверять до определения победителя, кто участвует в аукционе в электронной форме.
2. За 20 дней нельзя изменять конкурсную дату, за 15 отказываться от конкурса.
3. Получать разъяснения от поставщиков можно только на вскрытии конвертов независимо от наличия самих поставщиков в зале. А присутствовать они не обязаны.
4. На рассмотрение заявок на участие в аукционе дается 5 дней, а ФНС на ответ 10. То есть, если при проведении аукциона заявка будет подана в последний день, то она не будет проверена на соответствие требованиям к участникам торгов, а вину за это нести будет заказчик, т.к. ответственность за проверку лежит на нем.
5. Критерии оценки и обязательность начальной цены приводят просто в замешательство, а с учетом требования залога денежных средств в качестве гарантии исполнения обязательств, дают такой результат:
а) практическая возможность проведения «финансовых», подрядных, а также множества других видов конкурсов имеется только на период нескольких месяцев;
б) комиссия на аукционе вообще отсутствует как орган, и законодатель не предлагает механизмов его проведения, учитывающего ряд важных нюансов:
- как определить, кто первый понизил цену, если руки подняли одновременно;
- каким образом торговаться, если допускается участие в аукционе в электронной форме;
- кто несет ответственность за обрыв связи, за временные лаги (пусть на доли секунды);
- не установлен минимальный шаг аукциона в электронной форме, а следовательно, есть возможность его затягивания;
- отсутствует официальное определение одноименной продукции;
- отсутствует механизм электронной цифровой подписи, а без него любые торги в интернете не имеют юридической силы.
Необходимо иметь в виду, что для новых игроков рынка госзакупок существует только один критерий эффективности - минимум издержек (людских, материальных, временных) для достижения намеченной цели, которая, как известно в европейской традиции, должна быть конкретной, измеримой, привлекательной, согласованной с другими участниками процесса, реалистичной и определена по времени, т.е. предоставлять возможность планирования (этот корпоративный шаблон 6 целей SMAART используется в переговорах с каждым из новых кандидатов в ВТО). В этом формате сейчас транслируются основные условия членства (сроки, ставки, отсылки к имеющимся договоренностям).
Исходя из всей вышеуказанной логики, в дальнейшем интересы государства будут ограничиваться возможностями поставщиков. Это главная претензия к нашим тихим неоглобалистам: постановка целей государства через возможности производителя - это молчаливый отказ от национального суверенитета в области промышленной политики.
Под эту математику предлагается подогнать наш эмоциональный порыв и нерефлексивную надежду на помощь «родного» государства, которое, преследуя некие стратегические цели поддержки национальных производителей, пойдет на текущие уступки в вопросах эффективности, как ее понимает «международное сообщество». Размер этих уступок (т.е. перечень отраслей, получающих господдержку в виде госзакупок) и срок их действия и являются предметом торга в вопросах передела этого рынка.
Однако есть и противоположное мнение, гласящее, что нельзя механически переносить корпоративные управленческие приемы на государственный уровень. Государство - корпорация (а в реалиях современного мира обычно чья-то дочерняя) не вдохновит на подвиг ни солдата, ни ученого, ни даже предпринимателя. А значит, оно несостоятельно как государство. Таким образом, мы в очередной раз имеем дело с обычной бухгалтерией (от которой уже наплакались), а не с высшей математикой.
Если и дальше переосить корпоративные методики на государственный уровень, то неизбежно возникает вопрос: чей это проект и кто менеджер? То, что он есть (или хотя бы был) указывает и дата принятия
94-ФЗ Госдумой - за несколько дней до летних каникул 2005 г., когда державность во взоре наших законодателей традиционно сменилась на сладостное предвкушение скорого ничегонеделания.
Отсылая читателя в определении функции менеджера к тем же корпоративным шаблонам, что и в постановке целей, спешу напомнить, что он как правило:
- устанавливает правила игры (сейчас это явно не Россия);
- направляет (опять не мы, а нас), контролирует, а также усиливает (ослабляет) внутренние побуждения сотрудника (читай возможности страны претендовать на какую-либо роль в мире).
Очевидно, что это не российский проект и не отечественные элиты являются его менеджерами. Для чего нам участвовать в чужом проекте, да еще в таком вопросе, по которому сами менеджеры проекта «скромно» вынесли его в область, регулируемую необязательным протоколом?
Конечно, тактически пересмотр существующих правил игры в области госзакупок неизбежен. И, несмотря на все заверения о неприемлемости требований, предъявляемых к России на пороге ВТО, на деле российские законодательные инициативы направлены на удовлетворение этих требований. Вот бы где гласность пригодилась! А пока что под предлогом борьбы за прозрачность процедур принятия решений, борьбы с коррупцией и повышением общей эффективности происходит банальная гармонизация внутреннего законодательства с положениями ВТО. Это называется без меня меня женили.
Есть только одно макроэкономическое оправдание для такой организации взаимодействия государства и хозяйствующих субъектов - эффективное участие в международном разделении труда. Наш огромный потенциал внутреннего рынка позволяет, как минимум, устанавливать свои условия открытости рынков, а этого как раз и не происходит. Дело в том, что Россия не относится к числу типовых стран - участниц ВТО - мы не задаем правила игры, как пятерка наиболее развитых стран (хотя если цены на нефть не упадут, то прорвемся), не являемся глобальными сборочными цехами, или производителями одного товара - будь то продукция сельского хозяйства или нефть. У нас есть все, поэтому нам не удастся избежать трудностей от открытости.
Как считают ряд авторитетных экономистов, СССР наряду с США был технологически независимым центром, однако рынки, которые он контролировал, оказались слишком маленькими, и грянул кризис. Россия и сейчас не может себе позволить во всех отраслях технологической независимости, поэтому единственная возможность выжить состоит в том, чтобы понять, по каким технологическим отраслям нам нужно обязательно сохранить приоритет и стать в них мировыми лидерами.
Элиты, например Франции, считают, что имеют шесть (детализировать не будем) технологически приоритетных направлений, требующих тщательной заботы государства для сохранения гарантий технологического суверенитета. Если есть уверенность, что эти отрасли восстановятся/появятся или даже будут созданы новые высокотехнологичные отрасли (при этом в жертву будут принесены часть других), тогда вступление в ВТО или игра по его правилам без вступления имеют смысл и получают четкое идеологическое наполнение. Пока же наблюдения большинства специалистов подтверждают опасение, что с помощью ВТО ничего воссоздать нельзя, так как сначала необходимо добиться передовых позиций в чем-либо, а потом говорить о вступлении в ВТО, где все ключевые роли уже расписаны и осталась только массовка. Может оказаться и так, что альтернатива повсеместному подчиненному положению - ждать развала всей системы мировой торговли.
В ежегодном послании Президента РФ еще 2002 г. содержится тезис о том, что ВТО - это не абсолютное зло и не абсолютное добро, а всего лишь инструмент, с помощью которого можно влиять на формирование правил мировой торговли. Однако действия российских чиновников, информационная закрытость процесса переговоров наводят на мысль о том, что присоединение к ВТО - это инструмент консервации сырьевой ориентации экономики. Ведь в условиях ВТО субсидировать нашу промышленность будет невозможно, так как все имеющиеся механизмы этого типа попадают под действие ограничений ВТО, а на других мы не настаиваем.
Фактор срочности в переговорах создают и намерения ВТО через три года ввести понятия не только торгового, но и социального и экологического демпинга. Сейчас считается, что избежать подобных ситуаций поможет членство в ВТО и участие в переговорах по дальнейшей либерализации мировой экономики (а не повышение зарплат и затрат на природоохранные мероприятия).
Уже сейчас исполнители государственных заказов могут столкнуться с проблемами поставки промышленных товаров, стагнации большинства высокотехнологичных отраслей производства продукции гражданского назначения и структурных сдвигов в пользу производства энергосырьевых товаров, инвестиционные потребности производства которых реализуются за счёт импорта оборудования. Если же взять отечественный рынок услуг, то он вообще слабо развит, не имеет соответствующей законодательной базы, практически не оформлен организационно в союзы и ассоциации для выработки согласованных позиций, как это имеет место за рубежом.
Кто пострадает?
Присоединение России к так называемым «секторальным инициативам», на чём настаивает ключевая группа ВТО «квадро» (США, ЕС, Канада и Япония), предусматривает нулевые импортные ставки или их значительное снижение по 13 укрупнённым товарным группам. «Нулевой вариант» касается ликвидации пошлин на продукцию фармацевтики, мебель; медицинское, научное, строительное, сельскохозяйственное оборудование; изделия из бумаги, сталь, игрушки, пиво и крепкие спиртные напитки. Соглашение по «гармонизации» пошлин на химические товары предполагает снижение ставок до 5,5-6,5 %. Соглашение по торговле гражданской авиатехникой предусматривает отмену пошлин на летательные аппараты и запасные части, а также отказ от субсидирования. Соглашение по информационным технологиям предполагает ликвидацию пошлин по 400 товарным позициям, в том числе на компьютеры и компоненты, программное и информационное обеспечение. Соответствующие отрасли российской промышленности не готовы и не скоро будут готовы к такой открытой конкуренции, при этом все они (кроме производителей алкоголя) потенциальные исполнители госзаказа.
Вступление в ВТО Грузии, Киргизии и Латвии привело к фактической остановке их легкой промышленности. По некоторым данным, в России к конкуренции в рамках ВТО готовы всего 10% предприятий. Более того, постоянно идет отток квалифицированной рабочей силы из отраслей глубокой переработки в более прибыльное производство сырья и материалов. В “географическом” аспекте он проявлялся в миграции рабочей силы с Севера и Востока в Европейскую часть. Новая политика госзакупок оставит без куска хлеба, прежде всего, так называемого «простого человека», который ничего не выиграет и в обозримом будущем, т.к. будет ограничен миграционной политикой западных стран, которые нуждаются в притоке лишь отдельных профессиональных групп (информатиков, специалистов по естественным наукам и т.п.). Для всех остальных дорога в Европу и США закрыта, а их массовая миграция в азиатские страны маловероятна по социально-психологическим причинам.
После вступления Украины в ВТО ужесточилось законодательство в отношении местных товаропроизводителей. Закон перестал предоставлять право заказчику на тендерах отдавать предпочтение предложению от отечественного производителя, а также исчезло положение, согласно которому заказчик мог требовать от иностранного участника тендера выполнить работы и услуги с использованием отечественного сырья, материалов и рабочей силы. Изъято положение, согласно которому, если предметом закупки является сельскохозяйственная продукция отечественного производства, то участие в тендерах могут принимать только отечественные сельхозпроизводители.
России предлагается отказаться от естественного преимущества страны-производителя энергоресурсов; от первоочередности обеспечения товарами внутреннего, а не внешнего рынка; от права подписывать только выгодные ей добровольные соглашения.
То, что Россия вступит в ВТО, вовсе не означает, что пошлинные барьеры (их выплачивают наши экспортеры в силу тех ограничений, которые были введены) будут отменены. Наоборот, наши партнеры по переговорам фиксируют свою позицию, что те ограничения для российского экспорта, которые уже введены, не будут пересмотрены автоматически с присоединением России к ВТО. По этим потерям нам дальше предстоят серьезные тяжбы в судах, где наши экспортеры будут так же, как и сейчас, доказывать свою правоту, а иностранные конкуренты будут утверждать, что Россия демпингует. Эти санкции сохранятся после присоединения России к ВТО.
Присоединение России к ВТО вовсе не ограждает от введения новых санкций, они будут вводиться. Единственное, что нам дает присоединение к ВТО, - это возможность использования механизмов ВТО для снятия торговых барьеров. То есть если мы не согласны с введением санкций против наших экспортеров, то сегодня мы идем в суды по месту стран нашего экспорта. В случае членства в ВТО мы в суды не будем идти, мы будем обращаться в арбитраж, внутренний арбитраж ВТО. Будет создаваться соответствующая комиссия в рамках ВТО, которая будет рассматривать спорные вопросы, и решения этой комиссии будут носить обязательный характер. Причем надо понимать, что это на условиях взаимности. Ключевое лукавство здесь в том, что вступление в ВТО не дает автоматического снятия санкций, а просто переадресует нас на арбитражный механизм ВТО, специфика которого в том, что он выгоден наиболее сильным игрокам, то есть США и Евросоюзу. Попросту говоря, исполняются те решения арбитража, в которых заинтересованы эти игроки, способные заставить их исполнять. Поэтому нужно быть очень эффективным игроком и переговорщиком, чтобы рассчитывать на то, чтобы эти механизмы заработали и на нас. У нас пока такой эффективности нет.
Российская экономика и сейчас совершенно открыта, она практически полностью соответствует стандартам ВТО, и проблема заключается лишь в том, что, вступая в ВТО, мы принимаем на себя обязательства эту политику не менять. Фактически речь идет о политике колонизации России, при которой иностранный капитал получает колоссальные преимущества вследствие отсутствия защиты собственных товаропроизводителей.
Вместе с тем, согласно нормам американского законодательства, все нормы ВТО, которые противоречат внутренним американским законам, не подлежат исполнению на территории США. Американцы сами не поддерживают многие требования, а нам навязывают дополнительные соглашения ВТО.
Распределение денежных потоков в пользу «качества» и «гарантий» закроет наиболее сложным в технологическом плане отечественным поставщикам надежду на получение гарантированного сбыта своей продукции (первыми разваливаются научные школы, затем теряются квалифицированные рабочие кадры и за ненадобностью распродается оборудование). После физической ликвидации отечественных поставщиков, проведенной под легендой борьбы за эффективность, зарубежные поднимут цены под предлогом доплат за срочность, объем, актуальность и прочие монополистские штучки. Результат: наше государство все больше будет тратить заработанные нами деньги не на нас. Возможно ли с энтузиазмом относиться к государству, которое пренебрегает интересами своих граждан? Если этот вопрос будет задан в период очередного кризиса, то ответ уже сейчас известен. Конечно, все можно отыграть назад, но только какой ценой?
Кто выиграет?
Ключевая структура, создающая фактор срочности в вопросах присоединения к необязательному соглашению о госзакупках - Всемирный банк, со специалистами которого будет необходимо создавать комиссию по этому вопросу. Уже сейчас его формулировки выглядят следующим образом: «Поддержать членство России в Соглашении ВТО о госзакупках». Четырехсторонняя группа ВТО должна будет обеспечить подписание Россией этого соглашения.
1/3 ВВП России и 1/2 его прироста формируются за счет международной торговли. И, конечно, Запад является основным источником инвестиций и значительным рынком для российских энергоносителей. А так как Россия стремится оставаться надежным поставщиком энергоносителей на Запад независимо от ситуации на Ближнем Востоке, то альтернативы нашего членства в ВТО там не видят.
Более-менее в переговорный процесс вовлечены олигархические структуры, интересы которых в основном совпадают со стратегическими интересами России, и их подключение к переговорному процессу делает его более реалистичным. Более уязвимы позиции малых и средних производителей, мнение которых, так же, как и мнение профессиональных союзов, пока никак не учтены (в качестве небольшой упреждающей меры законодатель требует от российских госорганов обязательств покупать 20% всех необходимых товаров и услуг именно у малого бизнеса, согласно номенклатуре, установленной правительством).
Россия и сейчас фактически является полноценным игроком на мировом рынке - у нас заключены двусторонние соглашения по режиму наибольшего благоприятствования со странами дальнего зарубежья и соглашения о свободной торговле со странами ближнего зарубежья. Кроме того, возникает ситуация, когда Россия может выиграть от ВТО, не являясь ее членом - например, из-за процесса снижения таможенных пошлин и открытия рынков внутри организации, которые могут быть полезны и странам-нечленам ВТО. Фактически мы уже сейчас следуем всем правилам ВТО. Правда, мы их учитываем, не участвуя в процессе их обсуждения и принятия. Стоит ли стремиться к полному подчинению? Конечно, НЕТ!
 
Разработка сайтов